投资者权益保护有重大突破
作者:刘畅
近期,证监会发布《证券期货行政和解实施办法(征求意见稿)》。此外,中国特色证券集体诉讼制度建设取得重大进展。这些迹象表明,中国资本市场在投资者权益保护方面将取得重大突破。
    

由试点到实施

8月7日晚,证监会发布《证券期货行政和解实施办法(征求意见稿)》(下称《实施办法》),在新《证券法》的基础上对行政和解制度进行了完善。

行政和解是一种新型的综合性执法方式。依据法律,证监会对涉嫌证券违法的单位或者个人进行调查期间,被调查的当事人若书面申请,承诺在证监会认可的期限内纠正涉嫌违法行为,赔偿有关投资者损失,消除损害或者不良影响,证监会可以决定中止调查;被调查的当事人履行承诺的,证监会可以决定终止调查。

证监会于2015年2月发布实施《行政和解试点实施办法》(下称《试点办法》),在证券期货领域正式试点实施行政和解制度。但是,自从该《试点办法》推出后,实践成功达成和解的只有2例,且都是针对外资机构,分别为高盛亚洲和上海司度。

新《证券法》出台后,对行政和解制度作出了明确规定,因此《实施办法》对原有《试点办法》作出十大修订。

从《试点办法》到《实施办法》的变化不言自明,新规就是要对2015年以来的行政和解试点工作经验予以固化,并推动行政和解从试点转入常规,进一步发挥其作用。

据介绍,行政和解制度的核心价值在于提高执法效率,降低执法成本,化解行政资源与行政效率之间的矛盾,并非通过和解削弱、取代行政执法。

还有法律专家指出,行政和解与民事主体之间的和解不同,是一种法定的行政执法方式,必须严格依法办理,确保公平、公正。一方面,行政和解应当公开透明,接受外部监督;另一方面,和解部门与调查部门、审理部门应当相互独立,内部应当形成监督制衡。

提高监管效率

为了提高监管效率,使行政和解成为行之有效的制度,本次《实施办法》做了多项修订。

首先,调整行政和解申请的期间。

当事人可以提交和解申请的期间,由原先的“正式立案之日起满3个月(经证监会主要负责人批准可不受3个月限制),至作出处罚决定之前”,改为“自收到证监会调查的法律文书之日起,至证监会作出行政处罚决定前”。

其次,调整行政和解的适用范围与条件,不再对案件类型作特别限定,同时完善适用和解程序的积极条件和消极条件。

积极条件调整为:案件已经过必要的调查程序,并且符合下列条件之一:案件事实难以完全明确;法律适用难以完全明确;当事人已经或者承诺采取有效措施,纠正涉嫌违法行为,赔偿有关投资者损失,消除损害或者不良影响;采取行政和解有利于保护投资者合法权益,提高执法效率,恢复市场秩序的其他情形。

消极条件调整为:被调查当事人的行为涉嫌证券期货犯罪,依法应当移送司法机关处理的不得和解;对于惯犯、累犯等不得和解;当事人就同一案件重复申请和解的,不适用和解程序。

此外,完善行政和解金的确定因素,新增“当事人涉嫌违法行为如被查实依法可处以的资格处罚措施”“当事人在案件调查中的配合情况”“达成行政和解时所处的执法阶段”3项内容作为确定因素。

更为重要的是,完善行政和解金的管理和使用,明确行政和解金应当优先用于赔偿投资者损失。对于未造成投资者损失,或者投资者损失难以认定,或者行政和解金在赔偿投资者损失后仍有剩余的,应当上缴国库。

集体诉讼渐行渐近

除了《实施办法》外,对于中小投资者还有一个好消息。新《证券法》规定了“默示加入、明示退出”的特别代表人诉讼,近期最高法院给出了相关司法解释。

7月31日,最高人民法院出台司法解释《关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》,细化了新证券法中的相关规定,更为系统地规定了证券代表人诉讼的定义、审理原则、管辖、立案、登记、通知、调解、审判、上诉、执行与分配等内容,确立了高效、透明、便捷、低成本的审理原则。

同一天,中国证监会、中证中小投资者服务中心分别发布《关于做好投资者保护机构参加证券纠纷特别代表人诉讼相关工作的通知》《特别代表人诉讼业务规则(试行)》,对投保机构、登记结算机构等单位参加特别代表人诉讼的行为作出了详细规范,明确了参加诉讼的投保机构和投资者的权利义务。

至此,中国特色的证券集体诉讼制度已渐行渐近。

特别是,司法解释将证券纠纷代表人诉讼整体分为传统加入制的普通代表人诉讼和声明退出制的特别代表人诉讼。

对公众普遍关注的特别代表人诉讼集中管辖、启动程序、权利登记、当事人声明退出、投保机构诉讼义务、诉讼费用、财产保全等,司法解释作出了专门规定,解决了特别代表人诉讼中的诸多实践难题。

最高人民法院审判委员会专职委员刘贵祥对媒体表示,集体诉讼制度为权利受损的中小投资者提供了便利和低成本的维权渠道,其“聚沙成塔、集腋成裘”的赔偿效应能够对证券违法犯罪行为形成强大的威慑力和高压态势。司法解释通过详细规定具体的程序规则,为各级人民法院正确实施法律,统一裁判尺度,提高证券集体诉讼质量和效率提供了具有可操作性的指引,使证券集体诉讼制度能够落到实处。

证监会也高度重视特别代表人诉讼的平稳运行。

中国证监会首席律师焦津洪表示,目前证监会正全力支持和配合人民法院做好司法解释的实施工作,除了投服中心作为证监会系统具体参加特别代表人诉讼的主要投保机构制定发布专门业务规则之外,根据分工安排,证监会系统另外一家投保机构——投保基金在试点阶段主要从事数据分析、损失计算、协助分配等工作,与投服中心形成互补,后续根据需要再制定业务规则。

在焦津洪看来,证券集体诉讼只是证券期货多元纠纷解决机制的一种类型,不影响其他纠纷解决方式积极发挥作用。

他指出,新《证券法》规定投保机构“可以作为代表人参加诉讼”,投保机构将按照业务规则中的案件筛选机制,对重大典型、社会影响恶劣的个案,依法及时启动集体诉讼。

投资者权益保护任重道远

投资者权益保护工作是中国资本市场的老生常谈。

2005年6月,国务院批准中国证监会、财政部、中国人民银行发布《证券投资者保护基金管理办法》,同意设立国有独资的中国证券投资者保护基金有限责任公司(简称“投保基金公司”),并批准了公司章程。

2005年8月30日,投保基金公司在国家工商总局注册成立,投保基金公司归口中国证监会管理。

目前,投保基金公司已探索构建起四大业务体系,其中就包括由投保基金赔付、专项补偿基金赔付、行政和解金赔付构成的多层次赔付体系。

但是,比较遗憾的是,目前投保基金公司官网公布的专项补偿案例只有3例:欣泰电气、海联讯、万福生科,行政和解金赔付案例尚没有1例。

本次《实施办法》出台后,投保基金公司如何利用好政策、扩大保护范围、形成有效的投资者保护机制,值得进一步探索。

链接之一:

两个行政和解案例

今年1月20日证监会发布公告,证监会依法与司度(上海)贸易有限公司等5家机构及其有关工作人员达成行政和解。这是历史上第二个成功达成证券执法和解的案例。

具体来看,根据申请人在其涉嫌违法行为中所得金额等不同情况,司度(上海)贸易有限公司以及富安达基金管理有限公司、中信期货有限公司、北京千石创富资本管理有限公司、国信期货有限责任公司5家申请人分别缴纳行政和解金人民币6.7亿元、180万元、1000万元、235万元、100万元,并按协议要求采取了必要措施加强公司的内控管理,证监会依照规定终止对申请人有关行为的调查、审理程序。5家申请人的和解金总计为68515万元。

司度(上海)贸易有限公司成立于2010年2月5日,为外国法人独资,唯一一家股东为“CITADEL GLOBAL TRADING ”,该公司是国际知名的对冲基金,司度是他们参与A股市场交易的主体。

2015年7月,沪深两交易所因存在重大异常交易行为,对一批证券账户采取限制交易行为。其中,“国信期货有限责任公司―司度(上海)贸易有限公司”账户作为唯一被限制交易的外资账户受到广泛关注。

证监会首次达成行政和解,则是在2019年4月份,当时证监会依法与高盛亚洲、高华证券以及高盛亚洲和高华证券的相关工作人员等9名行政和解申请人达成行政和解协议。申请人总共缴纳行政和解金1.5亿元。

链接之二:

海外市场的经验

在海外资本市场,证券领域的行政和解制度已经很成熟,较为著名的案例有:华尔街十大投资银行案、美国国际集团(AIG)案、阿德菲亚公司案、德意志银行案。

这些案件的当事人与证券监管机构、刑事检控部门的和解谈判协同步进行,并最终促使了证券监管和解与辩诉交易同步达成,使问题得到彻底解决。

值得一提的是,这些案例中投资者的权益均得到了较为充分的保护。

例如,在华尔街十大投资银行案中,14亿美元的和解金中有3.875亿美元赔偿给投资者,并以此成立12个基金以供投资者受偿,而符合法院所设定时间范围内买卖该投资银行所承销或推荐之问题公司股票的投资者,只要符合一定条件,皆可受到补偿。

又如,在美国国际集团案中,美国国际集团上缴7亿美元的和解金作为专门补偿受误导或受损害投资者的基金。

短评:

不要忘了和解的基础

文/本刊记者 刘畅

保护投资者权益必须提高效率,否则就成为一句空话。

《证券期货行政和解实施办法》的出台就是为了提高执法的效率。可是,从过往试点情况来看,历时5年只达成和解两个案例。而且第二个案例(“司度”公司案)曝光于2015年股灾时,达成和解的日期则是今年1月份,这个效率还是太低了。

行政和解制度在美国等西方国家已经比较成熟——作为一项辩诉交易,受到指控的公司一方面“既不承认也不否认”自己违法,另一方面愿意与监管机构达成一致协议,免于继续追究,但在经济上必须拿出一笔资金解决赔偿问题。

行政和解制度的优势在于高效的解决问题,使得受害者拿到经济补偿,可以避免较高的诉讼成本。

需要注意的是,行政和解有其基础和内在逻辑,在此基础之下,才会和解。

这个基础就是——严厉的法律、严格的执法,而和解的内在逻辑是双赢逻辑。

众所周知,证券类违法犯罪活动具有取证难的特点,有时候很明显的内幕交易,可是你没有千里眼,也没有顺风耳,难以找到证据,提起诉讼;另一方面,法律严苛,官司真打起来也难免不被抓住尾巴,对于某些违法者,如果有一个悔过的机会,即使付出巨大的金钱补偿,也多半会愿意。

但是,如果没有上述基础,也就是法律不严、违法成本很低的情况下,违法者当然不会愿意和解,而是愿意接受处罚。不就是区区“60万元罚款”“禁入市场”等措施嘛,不痛不痒,无足挂齿。

因此,要使《证券期货行政和解实施办法》真正有效,必须修订《刑法》,加大证券类违法犯罪行为的处罚力度,以形成有效的法律威慑。

此前,证监会多次表态,要推动《刑法》修订,投资者们拭目以待。