中国式的普惠经济刺激政策来了——不同于美国、日本以及欧洲的做法(全民发钱)，而是“投资于人”。

《2025年国务院政府工作报告》提出，推动更多资金资源“投资于人”、服务于民生。“投资于人”是让资金流向更有效益的投资，特别是教育、医疗和养老等民生领域短板，有助于实现在惠民中发展、在发展中惠民。

《意见》是近年来首次以中央文件形式出台的综合性民生政策，分别从社会保障公平性、基本公共服务均衡性、基础民生服务普惠性、社会服务可及性四大角度出发，为进一步保障和改善民生提出具体意见。

《意见》的出台，可谓重塑中国民生保障体系，亦是对“投资于人”的具体落实。

社会保障公平性显著增强

《意见》明确提出“全面取消在就业地参加社会保险的户籍限制”，打破城乡二元壁垒，推动劳动力要素自由流动。

中金公司研报指出，取消社保户籍限制将直接提升农民工群体参保率，预计每年新增参保人数超2000万，为保险、养老产业带来万亿元级增量市场。

据新华社报道，政策还将支持有条件地区将生育保险、生育津贴直接发放至参保人账户，并合理提高最低工资标准。中证网分析称，这一举措将直接降低企业用工成本中的隐性负担，同时增强劳动者消费能力，预计每年释放约2000亿元潜在消费力。

具体而言，扩大社保覆盖面——聚焦三大重点群体。

?灵活就业人员、农民工、新就业形态就业群体，取消参保限制、完善激励机制，推动提高参保比例

《意见》提出“稳妥有序提高城镇就业人员参加职工基本养老保险和医疗保险比例”。以基本养老保险为例，据相关调查显示，灵活就业人员、农民工、新就业形态就业群体的企业职工基本养老保险参保率为25%，参保率较低。因此，此次《意见》提出具体措施:全面取消在就业地参加社会保险的户籍限制;健全参保激励约束机制;完善转移接续机制。

由于就业人员、农民工、新就业形态人员多为异地就业，取消户籍限制和完善转移接续均有利于扩大可自愿选择参保的人群。同时，参保激励机制或会加大对重点人群的补贴力度，由此提升其缴纳意愿，进而提高其养老领取待遇。

?城乡居民群体，鼓励城乡养老保险“多缴多得”，城乡医保缴费挂钩可支配收入

在基本养老保险方面，政策导向或为“扩档次、增补贴、强激励”。《意见》提出“优化城乡居民基本养老保险缴费档次设置，合理确定缴费补贴水平，适当增加缴费灵活性，健全多缴多得激励机制”。

在基本医疗保险方面，《意见》提出“健全城乡居民基本医疗保险筹资机制，推动缴费与城乡居民人均可支配收入相挂钩，对连续参保和当年零报销人员按规定提高次年大病保险最高支付限额，有序推进职工基本医疗保险个人账户跨省共济”

兴业证券研报指出，未来可能的政策方向为:根据实际收入水平调整城乡居民缴费档次，鼓励“多缴多得”;实施阶梯式分层缴费补贴，根据不同缴费档次予以不同补贴力度，提升长期保障水平。

截至2024年末，我国城乡居民人均可支配收入同比增速为5.3%，约相当于2019年增速水平的60%。缴费与可支配收入的挂钩或意味着降低缴费压力，同时通过动态机制调整，提高支付限额。

?针对高校毕业生、就业困难人员等重点群体给予补贴

《意见》提出“对符合条件的高校毕业生、就业困难人员等予以社会保险补贴......精准落实为困难群体代缴城乡居民社会保险费政策”。该政策旨在增强低收入

人口抗风险能力，同时可以扩大非缴费型社保覆盖面。在扩大社保覆盖面的同时，《意见》要求加强对低收入群体兜底帮扶，具体措施包括:制定相关认定办法、调整低保标准、提高最低工资标准、实施对农村低收入群体“提能增收”行动等。

公共服务均衡化加速推进

我国人口流动规模较大，流动人员面临异地参保、就医、就业、就学等多方面基本公共服务需求。根据第七次全国人口普查(2020年)数据，我国流动人口已达3.76亿，较1990年增长16倍，流动人口占总人口比例达26.6%。因此，为提高基本公共服务均衡性，《意见》围绕人口流动及其变化对基本公共服务布局提出具体意见。

?基本公共服务提质增效，细化服务标准、与人口变化相协调

《意见》提出，“推动基本公共服务供给与人口变化相协调，按照服务半径合理、规模适度、功能适用、保障有力要求，优化服务设施建设和运行管理”。

未来，不同地区将有不同的公共服务结构调整重点，如老龄化、人口流出地区，养老、医疗等基本公共服务将是发展重点;而对于年轻就业人口流入集中地区，在育儿、教育、就业等方面是重点。

从人口流动情况来看，2024年浙江、广东、辽宁、四川、江苏为人口流入大省，人口净流入均超过20万人;河南、山东、云南、广西、黑龙江、贵州为人口流出大省，人口净流出超过15万人。

?推行由常住地提供基本公共服务

《意见》提出，“逐步将基本公共服务调整为常住地提供”。“以县域为基本单元，推进公共服务城乡一体化”，并推动人口流入地城市“一城一策”制定常住地服务标准。

兴业证券研报认为，对于人口流入较为集中的地区，基本公共服务配套有望增加;对于符合条件的农业转移人口，有望享有同迁入地户籍人口同等权利，如子女教育、医疗服务等。

从当前常住人口数量来看，2024 年广东、山东、河 南、江苏、四川为我国常住人口数量排名前五的省份，常 住人口数量超 8000 万人，其配套的基本公共服务亦有 望增加。

关于流动人口的住房问题是重中之重，目前有两条 政策支持路径。

一方面，推进灵活就业人员等流动人口参加当地住 房公积金制度，上海已发布相关政策，预计未来将有更 多区域出台相关政策。

根据2025年6月1日起施行的《上海市灵活就业 人员自愿缴存、提取和使用住房公积金实施办法》，年满 16 周岁且未达退休年龄的个体工商户及雇员、自由职 业者、快递员、外卖配送员、网络主播、家政服务人员等 灵活就业人员，可以自愿缴存住房公积金。

另一方面，持续扩大保障性住房供给。

基本公共服务是事关人民基本生存和发展需要的 基础性服务，保障全体人民均等享有基本公共服务是各 级政府的基本职责。党的二十大报告明确提出，到 2035 年基本公共服务实现均等化。“我们认为，今后 10 年是进一步推进基本公共服务均等化的攻坚期、关键 期。”国家发展改革委副秘书长肖渭明表示。

据肖渭明介绍，我国有数量庞大的进城务工人员， 截至去年末，在城镇居住的进城农民工超过 1.3 亿人， 在常住地享有子女教育、社会保险、住房保障，是这些农 民工的最大期盼。目前，国家基本公共服务现行标准规定的 81 项服务项目中，已经有 62 项实现了常住地提 供，剩余的就是下一步要攻坚的目标。

基础民生服务普惠性扩容

? 教育方面，推动教育全流程提质 具体措施包括:增加优质小学、公办幼儿园学位供

给，高等教育资源向中西部人口大省倾斜，提高优质高 校本科招生规模，完善学科专业设施等。

《意见》还提出具体的时间节点与量化目标，“用 5 年左右时间，逐步实现义务教育学校标准化建设全覆 盖。新建改扩建 1000 所以上优质普通高中，重点改善 县域普通高中基本办学条件”。

华泰证券认为，县域高中扩容计划将带动教育信息 化、职业教育等细分赛道发展;5 年内县域教育基建投 资规模或达 5000 亿元，相关上市公司订单增速有望突 破25%。

? 医疗方面，医疗资源下沉是主线，丙类药品目录值得 期待

具体措施包括医疗资源向县级、城乡基层下沉;人 员、技术等向基层卫生机构下沉;医疗人才向县级医院 下沉。

《意见》还提出，“完善基本医疗保险药品目录调整 机制，制定出台商业健康保险创新药品目录”。有专家 称，此举将推动商业健康险市场规模突破 3 万亿元，同 时带动创新药研发企业估值提升。

? 养老方面，扩大养老设施及服务供给 一是增加床位供给。《意见》提出，“新建养老机构护

理型床位占比原则上不低于 80%”。 二是重视社区与家庭养老。增量资源向社区倾斜，

包括照护资源、护理人员、护理设施等方面。 三是发展农村养老。根据第七次全国人口普查统 计，我国农村老龄化程度要高于城镇，农村 60 岁及以上 老年人的比重为 23.81%，比城镇高出 7.99 个百分点。而农村老年群体的养老待遇普遍偏低，农村照护设 施和养老护理人员较为缺乏。《意见》提出，“积极发展农 村互助性养老服务，引导有条件的乡镇敬老院向社会提 供服务”。

四是推广“以老助老”服务模式，未来或探索“低龄 老人照护高龄老人”的互帮互助机制。《意见》提出要“开 发适合大龄劳动者的多样化工作岗位”。

根据第七次全国人口普查数据，2020 年我国低龄 老人(60—69 岁)为 14739 万人，占全部老人的比重为 55.8%，低龄老人比例较高，但我国城镇 60 岁及以上老 年人口劳动参与率明显低于绝大部分发达国家，60— 64 岁低龄老年人口劳动参与率仅为大部分发达国家的 一半，老年人力资源闲置问题突出。

未来政府可在基层社区建立养老服务中心，作为互 动场所并提供必要设施和服务，以聘请低龄老年人为 主，为高龄老年人提供养老服务，这样既能缓解年轻劳 动人口不足带来的人力压力，又能提高低龄老人的收入 水平。

? 育幼方面，多渠道增加公建托位供给 《意见》提出，“用 10 年左右时间，推动有条件的大

城市逐步实现嵌入式等普惠托育覆盖 80%以上社区”。 2025 年 6 月 10 日，国新办举行新闻发布会，国家 卫生健康委规划发展与信息化司司长庄宁表示:“在加 快推进普惠托育服务体系建设方面，构建以托育综合服 务中心为枢纽，以托育机构、社区嵌入式托育、幼儿园托 班、用人单位办托、家庭托育点为网络的‘1+N’托育服

务体系。” 《意见》还提出，“推动普惠托育纳入企事业单位职

工福利体系，用人单位开展普惠托育服务的有关支出， 按规定从职工福利费中列支，用人单位工会经费可以适 当补充”。

研究机构认为，多渠道增加公建托位供给、推动普 惠托育纳入职工福利体系，将激发母婴消费市场超 5000 亿元潜力。

社会服务可及性全面提升

《意见》提出，以社区为主场景主阵地，加强各类便 民服务资源统筹整合，推进服务设施复合利用，完善社 区嵌入式服务设施，提供一站式便民服务;支持养老、托 育、家政、助餐、助残等普惠社会服务进社区，允许提供 社区群众急需服务的经营主体在确保安全规范前提下 租赁普通住宅设置服务网点;充分利用社会化资源，因 地制宜发展老年助餐服务。

关于公共服务体系建设方面，《意见》要求完善全民 健身公共服务体系，推进体育公园、健身步道等建设，支 持社会体育场地建设，发展功能复合的多用途运动场 地，稳步增加体育场地供给;推动文化、旅游、健康、体育 等业态融合发展;积极推动将利用率高的中小型体育场 馆、全民健身中心向社会免费或低收费开放;支持有条 件的博物馆、图书馆、美术馆等文化场馆夜间开放。

有券商分析认为，这一方向将激活社区商业、夜间 经济等细分赛道，预计带动相关服务业就业岗位增加 15%~20%。

此外，《意见》提出，引导支持在保障性住房中加大 兼顾职住平衡的宿舍型、小户型青年公寓供给;清理取 消限制老年人社会参与的不合理政策规定，支持推广“以老助老”服务模式，开发适合大龄劳动者的多样化工 作岗位;大力发展老年用户友好的智能技术产品和应 用，推动公共设施、居民住宅等多层建筑加装电梯。