什么是“城市更新”

6月8日，国务院新闻办公室举行政策例行吹风会，住房城乡建设部、国家发改委、财政部、自然资源部四部委联合解读《城市更新“十五五”规划》，为未来5年城市提质发展划定清晰路线。

住房城乡建设部副部长秦海翔表示，实施城市更新行动，是党中央科学把握城市发展规律，就全面推动城市高质量发展作出的重大战略部署。规划明确了未来5年城市更新的时间表、任务书和路线图，住房城乡建设部将与相关部门组织各地抓好规划的落地实施，以城市更新为重要抓手，推动城市高质量发展，建设现代化人民城市。“各地要细化目标指标，一件接着一件办，努力做到办一件成一件，确保把好事办好、实事办实。”秦海翔强调。

“城市更新”是通过维护、整建、拆除、完善公共资源等合理的新陈代谢方式优化城市空间资源配置，推动可持续发展的系统性工程。很多发达国家和地区，都经历过城市大规模建设结束后，在不搞大规模拆迁的情况下，对现有城市基础设施和既有建筑进行整体规划和改造升级的过程，以提升城市的环境质量、经济效益和社会效益。

例如日本在上世纪90年代经济泡沫破裂后，东京等大城市核心区出现大量闲置土地和不良债权。2002年，小泉纯一郎内阁成立了“都市再生本部”，颁布《都市再生特别措置法》，将城市更新提升为国家战略。只要开发商愿意承担公共空间的建设(如修地下通道、建空中连廊、增加绿地)，政府就给予极高的容积率奖励。这导致东京核心区在2000年之后爆发了一轮高层写字楼和高端住宅的建设潮。

需要指出的是，这一次出台“首部国家级城市更新专项规划”，正是2024年以来“大规模经济刺激方案”中重要一环。与以往不同的是，本轮投资拉动经济，重在投资于与民生密切相关的项目，从而避免了盲目投资、低效投资。

2025年5月2日，中共中央办公厅国务院办公厅发布《中共中央办公厅、国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》，提出:“转变城市开发建设方式，建立可持续的城市更新模式和政策法规，大力实施城市更新，促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市。”

2025年12月10日至11日，中央经济工作会议在北京举行。会议将提振内需列为首要任务，并将“城市更新”独立提至内需部分，使其成为拉动投资的引擎之一。

2026年3月5日，《2026年国务院政府工作报告》提出，高质量推进城市更新，稳步实施城镇老旧小区、城中村等改造。

制订未来目标

据秦海翔介绍，《规划》顺应我国城镇化和城市发展“两个转向”的新形势、新要求，设定了2030年和2035年目标:到2030年，城市更新行动取得重要进展，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，人居环境明显改善，新旧动能加快转换，文化遗产有效保护，治理水平大幅提高;到2035年，城市更新体制机制更加完善，创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市基本建成。

《规划》聚焦人民群众最关心的居住品质、公共服务、人居环境、基础设施等方面，设置10项规划指标，部署实施一批民生工程、发展工程、安全工程。

民生工程重点是推进“好房子”建设，改造城镇老旧小区，加快建设完整社区，提升城市公共服务品质，完善城市综合交通体系。

发展工程重点是激活存量资源，推进老旧街区、厂区改造提升，为新产业、新业态发展创造条件，发挥扩内需、稳增长、促消费作用。

安全工程重点是推进危旧房、城中村改造，加强城市基础设施建设改造，提升风险防控和应急保障能力，增强城市韧性。

在制度保障方面，秦海翔提出，要建立房屋全生命周期安全管理制度，支持国有企业和民营企业参与城市更新，建立居民、产权人、企业等多方参与的机制，鼓励长效运营。国家层面正研究制定城市更新相关法规，支持各地出台地方性法规。目前全国已有4个省和20个城市出台了城市更新地方性条例，为城市更新顺利实施提供了法治保障。

近期，国务院部还部署了“6张网”规划建设，城市地下管网是其中之一。《规划》亦将其列为主要指标和重大工程。

住房城乡建设部建筑节能与科技司司长陈少鹏表示，我国城市地下管网总长度约390万公里，累计建成地下综合管廊约7700公里。“十五五”期间，将继续建设改造城市地下管网约77万公里，其中燃气管网约20万公里、排水管网约17.5万公里、供水管网约17.5万公里、污水管网约10万公里、供热管网约12万公里。住房城乡建设部将会同有关部门指导各地完成好城市基础设施建设改造任务。

促进房地产行业转型

“好房子”建设、老旧小区改造等群众关切领域，成为本轮城市更新重中之重。

秦海翔表示，在“好房子”建设上，重点是实施房屋品质提升工程，建设改造安全舒适绿色智慧的好房子。一方面，提高新建房屋品质，落实《住宅项目规范》，优化住房设计，完善户型功能。另一方面，抓好老旧房屋更新改造，推广装配式装修和适老化、无障碍改造，支持自主更新。同时部署一批提升住房品质的科技项目，突破关键技术，以科技赋能好房子建设。

在“好小区”建设上，实施城镇老旧小区改造工程，“十五五”期间将新开工改造11.5万个。在小区设施上，要改造提升燃气、供水、热力、道路等设施，支持具备条件的楼栋加装电梯。推进公共空间和配套设施改造，同步完善小区的长效管理机制，鼓励引入物业服务，发动居民参与小区管理。

“好社区”建设的重点是实施完整社区建设扩面提质增效工程。对5000个社区进行建设改造，完善社区养老、托育等公共服务设施，因地制宜增加公共活动场地和公共绿地，推进社区服务智能化;充分利用存量资源，补齐养老、托育、文化、体育等设施短板，优化路网结构，补齐停车设施短板。另外，还将实施1500个老旧街区厂区改造提升，推动功能转换、业态升级。

盘活存量土地、高效利用城市空间资源，也是本轮城市更新核心任务之一。

自然资源部国土空间规划局局长谢海霞表示，自然资源部将继续在存量土地上“绣花”、在支持政策上发力，指导地方用好国土空间规划和土地政策两项“关键抓手”。

一方面，按照《规划》提出的“全面摸清城市存量资产资源底数”的要求，通过自然资源管理和国土空间规划“一张图”，强化存量资源摸排，实行全生命周期管理，打通部门数据共享;另一方面，持续强化国土空间规划与土地政策融合，坚持民生公益、节约集约、尊重权益三大核心政策取向，严格控制增量，加大存量盘活力度。

首先，优化规划管控方式。针对老旧小区加装电梯、口袋公园、社区托育等微更新项目，可简化或者豁免部分规划许可审批。鼓励存量空闲地临时使用，如广州等地将街角闲置空地临时改造成公共绿地等。老厂房老街区可按照正面清单要求兼容科创、便民商业等多元化业态，从而打破单一用地性质限制。

其次，创新用地支持政策。坚持存量优先的供地导向，经营性项目优先使用存量用地，新增用地重点保障市政基础设施及公益性项目。同时，优化不动产登记服务，保障各方权益。

华泰证券研报指出:城市更新给房企带来转型的机会，核心在于改变房企资源获取和价值实现方式。未来，低效用土地再开发、片区综合更新将成为核心城市房企补充项目储备的重要方向，城市更新价值链也将从前端开发建设延伸至后端运营服务。

钱从哪来

据央视新闻联播报道，未来5年，我国城市更新至少可以完成投资15万亿元。城市更新项目体量大、周期长、投入高，资金保障是落地关键。

财政部经济建设司司长郭方明表示，将积极发挥财政职能作用，完善财政支持政策。同时，统筹各项资金渠道，比如安排城镇保障性安居工程补助资金支持城中村改造、城镇老旧小区改造、城市危旧房改造;通过地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持;安排中央预算内投资、超长期特别国债资金支持城市地下管网建设等。

此外，财政部还将实施好税收支持政策，符合条件的城市更新主体可享受现行税收优惠。

国家发改委固定资产投资司负责人关鹏表示，近年来，国家发改委统筹相关渠道资金支持城市更新。

一是通过中央预算内投资对城市更新予以专项支持。2026年安排资金970亿元，推动改善居民居住条件，完善公共服务设施，惠及居民户数约800万户。

二是在“两重”建设中支持城市地下管网改造，2026年安排资金1600亿元，比上一年增加250亿元。同时用好地方政府专项债券、新型政策性金融工具等。

有业内人士评论称，从投资、就业和消费的角度上说，中国在“十五五”期间抛出15万亿元的城市更新投资，是一个巨大的逆周期的总需求“锚”。

即使民间资本和居民个人在短期内还在修复资产负债表、不愿加杠杆，国央企、城投平台和政策性银行也将通过这笔投资进行“硬性信用扩张”。这批庞大的资金会被源源不断地注入到实体，转化为钢材、水泥、智慧管网、数字化设备的订单，转化为工人的工资收入，从而在宏观上强行兜底总需求，阻断消费继续萎缩的趋势。